南海仲裁结果成鸡肋 菲总统搬出4个前总统能否解局

菲律宾总统杜特尔特上任一月有余，他似乎正在打破菲律宾政治的一些规律。菲律宾政坛暂时没有再次上演现任总统对前任总统的政治追杀，相反，倒是呈现出一派现任前任相亲相爱、精诚合作的新气象。

杜特尔特破例邀请了四位前总统出席国家安全委员会会议，左起分别为埃斯特拉达、阿罗约、杜特尔特、拉莫斯和阿基诺。

在7月底召开的菲律宾国家安全委员会会议上，杜特尔特破例邀请了四名前总统出席，分别是已经年近90岁的拉莫斯、曾经因为受贿丑闻被迫辞职的埃斯特拉达、最近刚刚结束了4年软禁生活的阿罗约、卸任不久的阿基诺三世。其中，阿基诺三世和阿罗约这对政坛宿敌的同台，让不少人有了“活久见”的感慨。据称，阿基诺三世到场较晚，在同其他几人握手之后，有意忽略了阿罗约的存在，而阿罗约则始终保持着尴尬的微笑。

干好这届总统需要前总统的支持

此次会议最重要的议题就是菲律宾的南海政策，菲律宾的一些分析也指出，这是一个能够团结不同领导人的议题。杜特尔特邀请几位前国家领导人对南海问题各抒己见，会议持续了5个多小时。

与会的菲律宾参议长评论说，会议没有辩论和长篇演说，只有“智慧的交换”，杜特尔特“时而专注，时而搞笑”，凭借过人的情商，化解了会场的紧张气氛。

杜特尔特则在事后透露说，前辈们给了他不同的忠告，阿罗约告诫他要“谨慎”，埃斯特拉达则让他“克制”。他也毫不吝惜对拉莫斯和阿基诺三世的溢美之词，称他完全信任拉莫斯，中菲谈判要“让拉莫斯领航”；他还公开表示“正是阿基诺总统为我们赢得了这个案子（即指菲律宾单方面提起的所谓南海仲裁案），这也是为什么我非常感谢他，给了我们‘一手好牌’。”

与过去一上任就走马换将的总统不同，杜特尔特在外交议题上有意收敛自己的强势作风，以谦虚的姿态邀请“老同志”发挥余热。他不仅说服外交经验丰富的拉莫斯出山，担任特使出访中国，还向现任菲律宾驻美大使何塞·奎西亚发出了留任一届的邀请，尽管遭到了后者的拒绝。

杜特尔特在外交事务上向前任们的致敬说明了什么？这是否意味着杜特尔特将继承前任政府的对华政策？

杜特尔特频繁向前任示好主要出于以下两点考虑：

第一，杜特尔特缺乏外交经验。当选总统前，杜特尔特长期担任达沃市市长，且从未担任过参议员，缺乏在中央政府任职和处理外交事务的经验。因此，他需要通过向前任广泛征询意见，以此为自己的外交政策决定正名，在最大程度上减少外部的质疑，对于敏感的南海问题来说，尤其如此。

第二，杜特尔特的权力基础仍待进一步加强。菲律宾家族政治盛行，权力网络盘根错节，拉莫斯、阿罗约、阿基诺均出身于显赫的政治世家。与这几位前任相比，平民出身的杜特尔特则缺乏传统政治势力的有力支持，要想坐稳位置并进一步推进国内改革，杜特尔特需要得到各传统政治势力的认可。

阿基诺的“好牌”让杜特尔特左右为难

事实上，几位前总统在任时期的外交政策存在明显差异，杜特尔特对每位前任的逢迎，固然体现了其成熟的政治技巧，但也从一个侧面反映出杜特尔特政府在外交事务方面感受到的多重压力，以及菲律宾外交当下的艰难处境。

早在竞选期间，杜特尔特就表现出了与阿基诺政府不同的外交政策立场，他曾明确为中菲南海合作开价，希望通过南海合作为菲律宾换来更多的经济利益。尽管就职后的杜特尔特公开感谢阿基诺给他了“一手好牌”，但实际上“一边倒”的所谓南海仲裁案结果并没有增加杜特尔特政府的外交优势，反而将其置于两难境地，极大地限制了政策回旋空间。

杜特尔特政府面临的最大问题在于，如何处理仲裁结果和中菲双边谈判的关系。一方面，中国对于仲裁结果采取“不参与、不接受、不承认、不执行”的立场，菲律宾显然无法将仲裁结果作为中菲双边谈判重启的前提，或谈判中的筹码。但另一方面，如果杜特尔特政府选择“搁置仲裁结果，重启中菲谈判”，这将为其招致来自国内与国外的双重压力。在国内层面，杜特尔特的反对者很有可能利用这一点煽动菲律宾民众的民族主义情绪、破坏杜特尔特的支持基础，这可能也是经历过类似政治危机的阿罗约告诫杜特尔特要“谨慎”的主要原因。在国际层面，美日等盟友则不断施压，要求菲律宾充当执行仲裁结果的马前卒。

仲裁案给菲律宾带来的只是一块“鸡肋”

东盟国家的一个历史经验就是，如果想在最大程度上保持外交政策的自主性和国家利益的最大化，那么必须在大国之间左右逢源、保持平衡，而南海仲裁结果却将菲律宾绑在了美日同盟的战车上。

对于仲裁结果给菲律宾造成的尴尬处境，很多菲律宾分析家都深有体会。有人说，仲裁结果对于菲律宾来说最多只能算是“法律胜利”，而菲律宾远没有获得“政治胜利”。但更准确的概括也许应该是，仲裁给了美国和日本想要的结果，但它究竟能帮菲律宾得到什么？

这是一个让菲律宾当政者头疼的问题。实际上，在仲裁结果出炉之前，杜特尔特就提出了菲律宾版的“两不政策”，即“不嘲笑、不炫耀”，这体现出杜特尔特希望淡化仲裁结果的意愿，仲裁结果显然已经成为阿基诺留给杜特尔特的沉重负担。

正是感受到了在南海问题上菲律宾所面临的“无解”状态，杜特尔特才将这个难题重新摆在了4个前总统面前。与其让他们在圈外指手画脚、品头论足，不如让他们也感受脚下这双不舒服的鞋子，这是杜特尔特邀请前任发挥余热的又一层用意。

有消息称，接受了特使任命的拉莫斯已经建议杜特尔特，要“搁置仲裁结果”，与中国寻求南海问题的解决方案。杜特尔特是否能进一步扩大共识，对此我们仍需拭目以待。

（作者是外交学院国际关系研究所讲师）

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